MESSIAS RODRIGUES DA SILVA

A IMPORTÂNCIA DO PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE - PMI NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

RESUMO

Este trabalho apresenta dentro sua realidade na administração pública o desenvolvimento eficiente de serviços a serem prestados à comunidade e o constante surgimento de inovações procedimentais e tecnológicas ao qual impulsionaram o Estado a desenvolver mecanismos que reduzissem a sua ação monopolista, o que determinou uma maior aproximação com a iniciativa privada.

Neste contexto e escassez recursos dado a grave crise financeira que afligem Estados e Municípios, foi observado a necessidade de maior aproximação com os entes privados, vez que, a transição de Estado-Empresário para Regulador se fez necessário em virtude do processo de privatização desenvolvido em escala, de modo a dotar o Estado de um sistema eficaz de controle, sendo este determinante quanto na burocracia do País.

Frente a este cenário, o Procedimento de Manifestação de Interesse se torna o principal canal de comunicação entre a iniciativa privada para com a Administração Pública, no tocante a apresentação de projetos e investimentos.

Palavras chave: Artigo Científico; Administração Pública; Parcerias Públicas Privadas; Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI.

ABSTRACT

This work presents within its realities in the public administration the efficient development of services to be provided to the community and the constant emergence of procedural and technological innovations, which impelled the State to develop mechanisms that would reduce its monopolistic action, which determined a closer approximation with to private initiative.

In this context and scarce resources given the serious financial crisis that afflict States and Municipalities, it was observed the need for greater approximation with private entities, since, the transition from Business to Regulator became necessary due to the privatization process developed in scale, in order to provide the State with an effective system of control, being this determinant as much in the bureaucracy of the Country.

Against this background, the Manifestation of Interest Procedure becomes the main channel of communication between the private initiative to the Public Administration, regarding the presentation of projects and investments.

Keywords: Scientific article; Public administration; Private Public Partnerships; Manifestation of Interest Procedure - PMI.

INTRODUÇÃO

As parcerias públicas privadas possuem uma enorme importância no cenário nacional, tendo em vista o grande debate ao qual têm sido amplamente discutidas entre várias esperas da administração pública, refletindo assim o interesse crescente em estabelecer parceria entre os setores públicos e privado, com o propósito de obter sinergias que coadunem a sociedade como um todo por intermédio do aproveitamento de vantagens competitivas de cada agente.

Um exemplo, é a Concessão dos Serviços de Abastecimento e Esgotamento no Brasil, onde apenas 322 municípios possuem seus sistemas com gerenciamento privado, ao qual corresponde apenas 6%, vez que, se traduzindo em investimentos está no patamar de 20%, demonstrando assim a força da iniciativa privada dentro deste mercado tão pujante.

Frente a este cenário, o papel do Estado como provedor desses serviços fundamenta-se na premissa de que há monopólio natural e, portanto, a existência de mais de um produtor se mostra antieconômica, ou seja, a necessidade de investimentos vultuosos se faz necessário associada a economia de escala justificada a existência de uma única empresa provendo, indo assim de encontro com a necessidade dos potenciais consumidores/população.

Urge esclarecer que a imperatividade de a Administração colocar à disposição da coletividade serviços públicos passíveis de fruição em bases adequadas mais sem a devida organização e aplicação de recursos que venham a melhorar a eficiência dos trabalhos fizeram com que houvesse debates quanto da delimitação dos contornos dos serviços a serem diretamente ou indiretamente prestados pelo Estado.

A par disso o PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse) consiste com isso em uma importante ferramenta ao dispõe a Administração Pública para conseguir de maneira organizada as percepções da iniciativa privada sobre determinado tipo de empreendimento, demandados a realização por empresas privadas de estudos técnicos que compõem a macro etapa de preparação e planejamento para uma concessão de serviço público.

Tal fundamento, encontra-se guarnecidos no artigo 21 da Lei Federal nº 8.987/1995 e no artigo 2º da Lei Federal 11.922/2009. A contento, sua juridicialidade pode ser extraída da Constituição Federal, uma vez que o procedimento representa uma oportunidade aprimorada de trabalho da Administração pública.

Insta salientar que os benefícios teóricos do Procedimento de Manifestação de Interesse estão alinhados, em primeiro lugar, ao seu potencial de prover eficiência econômica aos contratos administrativos de delegação da prestação de utilidades públicas.

O modelo inserido em 1980 na Inglaterra é referência para outros países do mundo com sua estrutura de funcionamento integrado e regulação bipartite, onde órgãos diferenciados fiscalizam a qualidade da água e os serviços prestados, ou realizam o estudo das tarifas praticadas e modelos de regulação. Uma outra entidade pública é responsável por combater práticas anticompetitivas entre empresas e acompanhar processos de compra e fusão, que se tornaram correntes desde a abertura de capital das companhias de saneamento.

Não obstante, a metodologia abordada para a construção deste artigo científico se deu por meio de estudo bibliográfico, implicando a aprendizagem de um conjunto de conhecimento e domínios metodológicos-técnicos.

1. PMI: Origem conceitual com os seus fundamentos e regulamentações

O Procedimento de Manifestação de Interesse é um instrumento atualmente institucionalizado por meio do Decreto Federal nº 8.489 de 2 de Abril de 2015, bem como pela Lei Federal 8.987 de 13 de fevereiro de 1995 que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos por meio do seu artigo 21 ; art. 31 da Lei Federal no 9.074/95, que estabelece normas para outorga, prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos; e no art. 3º da Lei Federal 11.079/04, que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada, consistindo-se em um procedimento pelo qual os interessados manifestam seu interesse em participar da modelagem de determinado Projeto, obtendo autorização junto à Administração Pública para realização de estudos referentes ao objeto a ser eventualmente contratado.

A manifestação de interesse já estava, portanto, prevista desde 1995, através da Lei de Concessões. Mas por questões não muito claras ainda não tinha sido usada e contextualizada de forma clara.

Esse procedimento como se observou está regulamentado a mais de dez anos em nosso país, reproduz a prática usual em países como Inglaterra, Itália, Canadá, África do Sul, Irlanda ou Austrália de solicitação, pela Administração Pública, da chamada Expression of Interest (Expressão de Interesse). São características da Expressão de Interesse, segundo CINTRA e PIRES (p. 26,2016).

• A iniciativa de Expressão de Interesse, geralmente, é da Administração Pública;

• O entendimento acerca da necessidade do projeto já está consolidado por parte da Administração Pública, tendo colhido apoio político interno para o seu desenvol-vimento, aprovações regulamentares e base técnica suficiente para orientar pessoas;

• A Administração Pública está, por meio desse procedimento, realizando a divulga-ção de sua intenção e formalizando-a, junto ao mercado.

Poderão utilizar esse procedimento os órgãos da Administração Pública direta e indireta que tiverem interesse em obter informações técnicas, econômico financeiras e jurídicas para projetos de sua competência. O recebimento de Manifestações de Interesse não representa a abertura de procedimento licitatório e a utilização dos resultados obtidos não caracterizará qualquer vantagem ou privilégio ao particular no posterior processo licitatório.

No Brasil, portanto, O PMI serve ao órgão da Administração Pública que tenha por objetivo :

• Divulgar sua intenção e recolher subsídios adicionais para a consolidação de ideias acerca do projeto, antes de se iniciar o processo licitatório propriamente dito;

• Realizar sondagens de mercado de modo formal, sem assegurar direitos de partici-pação no processo licitatório posterior e particulares que tenham contribuído com ideias ou projetos;

• Transferir ao futuro concessionário, parcialmente, o ônus de arcar com custos da elaboração dos documentos e estudos necessários ao processo licitatório.

Não obstante, trazendo para o nosso Estado, atualmente quem pode se utilizar desta importante ferramenta foi a Capital do Piauí, sendo Teresina, por intermédio do Governo do Estado, ao qual ocorreu a subconcessão dos serviços de abastecimento e esgotamento sanitário para uma Empresa privada. Não obstante, muitos municípios piauienses observando essa nova vertente, bem como já almejando arrecadação própria, seja ela direta ou indiretamente, partiram também para seus estudos de viabilidade técnica e financeiras tendo como foco, os seus sistemas de abastecimento e esgotamento sanitário.

Atualmente, municípios como Parnaíba, Cocal, Bom Princípio do Piauí, ´Ribeiro Gonçalves, Castelo do Piauí, Landri Sales, Cristino Castro, Cocal de Telha e Eliseu Martins estão com os seus PMI’s em fase inicial, em execução dos estudos ou em fase final para posterior apresentação via audiência pública a realidade e os problemas existentes de cada sistema quanto ao sistema de abastecimento e esgotamento sanitário.

Nos últimos anos, os PMI’s aconteceram com certa intensidade, especialmente no âmbito municipal conforme já demonstrado em linhas atrás. E isso aconteceu em grande medida pelas vantagens que o PMI oferece para a Administração Pública, na qual pode-se destacar a desnecessidade de haver dotação orçamentária pelo Poder Público; tendo em vista que este não precisa desembolsar recursos para custear os projetos, pois quem arca com o custo do projeto e dos estudos é a parte vencedora da licitação que, que por sua conta o risco elabora estes estudos, para em uma eventual licitação se reembolsado pela Pessoa Jurídica vencedora do certame, eximindo-se assim a administração pública de qualquer ressarcimento..

Outra vantagem à Administração Pública está no risco, que é alocado ao setor privado, uma vez que a esta não tem a obrigação de aproveitar o projeto. Logo, acaba por se beneficiar com a expertise da iniciativa privada, da qual a Administração muitas vezes não possui em seus quadros de servidores.

Ressalta-se que o PMI não fere nenhuma norma legal, bem como não causa nenhum prejuízo a terceiros, muito menos a empresa delegatória dos serviços, pois repita-se, o Município não tomou nenhuma decisão administrativa, tendo aberto somente procedimento para realização de estudo por conta e risco da iniciativa privada que apresentaram interesse para a elaboração.

O PMI também proporciona agilidade na contratação e permite a aplicação da expertise e das inovações tecnológicas existentes no mercado no desenvolvimento de projetos públicos, resultando em melhores serviços para a população. Seus principais objetivos são:

• Recolher subsídios adicionais para a consolidação de ideias sobre o projeto;

• Realizar sondagem de mercado de modo formal, sem garantir a participação de parti-culares que tenham contribuído com ideias e propostas;

• e transferir, parcialmente, ao futuro concessionário, o ônus dos custos de elaboração dos documentos necessários ao processo.

Cumpre observar que a manifestação de interesse traz vantagens tanto para o governo que a utiliza como para a iniciativa privada para a captação desta expertise.

2 – PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE COMO PRÉ-REQUISITO PARA CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

Preliminarmente há uma controvérsia a respeito da necessidade de autorização legislativa para a delegação de serviços públicos, por meio de concessão e permissão, sendo necessário antes se ter como pré-requisitos o Estado ou Município possuir Plano Municipal de Saneamento Básico concomitantemente com o estudo de viabilidade técnica e financeira chamada assim de PMI bem como Decreto que regulamente os serviços que serão objetos da concessão/permissão.

Como se observar, o artigo 175 da CF/88 dispõe que o poder público, na forma da Lei exige a prévia autorização para delegação de determinado serviço público ou se a atuação legislativa terá a finalidade de estabelecer as condições genéricas necessárias a delegação dos serviços públicos.

No caso tem tela, Marçal Justen Filho (2003, p, 176) afirma:

(...). A decisão de transferir a gestão do serviço para particulares envolve, portanto, interesses muito relevantes e de natureza transcendente. Não se trata de decisão inserida na órbita de competência do Poder Executivo. Depende do exame, aprovação e regulamentação do Poder Legislativo, por meio de cuja manifestação retrata-se a concordância do povo à alternativa adotada.

Desta forma a modalidade a ser perseguida para a escolha da melhor proposta técnica e financeira quanto ao PMI e a chamada pública, vez que, a Lei n° 8.666 de 21 de junho de 1993, mais conhecida por Lei Geral das Licitações e Contratos, teve por finalidade regulamentar o artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal. Neste artigo, a carta magna determina os princípios obrigatórios e irrevogáveis a serem cumpridos por todos os entes públicos em todos seus atos e procedimentos administrativos.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)..

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (BRASIL, 1988).

Neste contexto, licitação segundo Justen Filho (2010, p. 11) “é o procedimento administrativo destinado a selecionar, segundo critérios objetivos predeterminados, a proposta de contratação mais vantajosa para a Administração, assegurando-se a ampla participação dos interessados e o seu tratamento isonômico, com observância de todos os requisitos legais exigidos”. Esses procedimentos administrativos são àqueles estabelecidos pela Lei nº 8.666/93.

Geralmente, esta seleção da proposta mais vantajosa se expressa pela equação menor preço versus melhor produto, ou seja, busca-se a melhor proposta para atender e resguardar o interesse público.

Ademais, cumpre observar que a Lei 8.666 de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitações) veda, a delimitação técnica do objeto de forma a privilegiar marcas ou características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, conforme artigo 7º, §5º, vez que a particularização do objeto deverá ser feita de forma precisa que traga a realidade atual do serviço ou obra a ser licitada pelo Estado ou Município.

Não obstante, as formas pelas quais trabalhos técnicos indispensáveis a estruturação de licitações, no âmbito das leis que tratam do regime das concessões, podem ser executados no país ser o objeto deste trabalho. É de se verificar que o ponto é essencial, pois o lançamento de certames para essas outorgas é instituído de características próprias conforme assevera Marçal Justen Filho ao qual coloca a questão em evidência, ao afirmar que:

(...) o estudo das licitações para outorga de concessões não costuma merecer maior autonomia. Como regra, presume-se que os princípios e regras acerca das licitações aplicam-se indistintamente para todas as espécies contratuais. Daí se segue a conclusão – inadequada –de que as licitações atinentes a concessões não apresentam maiores especialidades, submetendo-se ao regime geral vigente para toda e qualquer contratação administrativa.

4. DIFERENÇA ENTRE A MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE – MIP E PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE – PMI.

Urge esclarecer, que em outros atos normativos utilizam-se da expressão Manifestação de Interesse – MIP, dos quais pode-se extrair a sua caracterização como procedimento instaurado pela Administração Pública.

A diferença entre o PMI e MIP também é destacada na legislação com a caracterização de procedimentos de manifestação de interesse denominado como espontâneo ou provocados.

O PMI espontâneo seria aquele instaurado pelo órgão ou entidade da administração pública, a partir da identificação de uma necessidade pública que possa ser satisfeita por meio da realização de concessão outorgada nos temos da Lei de concessões ou da Lei das PPP’s. Neste caso, ocorrerá um processo administrativo ao qual irá desaguar no Decreto de regulamentação do PMI, bem como na nomeação de três membros da administração pública, dentre os serviços e comissionados que irão dá o apoio, bem como supervisionar os serviços de estudos ora executados pelos interessados.

O PMI provocado, também conhecido como MIP, seria iniciado a partir da provocação de particular interessado, mediante requerimento de autorização, endereçado ao órgão ou entidade competente, para realizar os estudos e preparar os documentos que possam embasar a outorga.

5. OS POSSÍVEIS PROBLEMAS A SEREM CONTORNADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUANTO AO PMI.

Indubitável é o fato de que a Lei Federal nº 9.074/1995, em seu artigo 31, não vedou que responsáveis pelos projetos básico e executivo (“os autores ou os responsáveis economicamente”) participem das licitações que decorram dos estudos que produziram não implica na postura do poder público de ignorar eventuais conflitos de interesse entre os responsáveis pelos estudos e o futuro procedimento licitatório a ser elaborado pela Administração pública.

Neste contexto, cabe ao poder público gerir eventuais riscos de conflito de interesse entre os interessados em produzir os estudos de viabilidade e a futura licitação. Tal gestão deve ser iniciada desde antes da publicação do PMI.

Se estamos a falar de um projeto que, pelas suas características, apresenta reduzido potencial de competição na futura licitação, as cautelas do setor público devem ser redobradas. Do ponto de vista concreto, o setor público deve realizar esforços efetivos para aumentar o caráter de competitividade.

Posta assim a questão, o setor público deve prever e implementar mecanismos no PMI que lhe permita acessar os reais interesses das pessoas que tenham requerido autorizações para a realização dos estudos de viabilidade em seus Estados ou Municípios. O setor público assim poderá requerer que os interessados preencham as seguintes declarações com o intuito de afastar qualquer intenção que não esteja assim demonstrada pelo interessados, sendo estes: (i) declaração sobre qual é o patrocinador dos estudos; (ii) declaração dos responsáveis técnicos pelos estudos; (iii) declaração sobre como a realização dos estudos será financiada (capital próprio ou de terceiros); (iiii) declaração sobre o interesse ou não de participar da eventual licitação, de modo direto ou indireto, se o estudo produzido for utilizado pelo poder público.

Convém ressaltar que segundo Pereira Ramos (p.2017, 2011) assim assevera:

O setor público deve, portanto, analisar e motivar suas decisões sobre o PMI, em função do setor e do projeto de infraestrutura objeto dos estudos de viabilidade, a respeito de suas estratégias para a mitigação de eventuais conflitos de interesse, principalmente nos casos em que, em função do setor ou das peculiaridades do projeto, houver apenas poucos players, quer na posição de consultores, quer na posição de potenciais licitantes. Reforça-se, portanto, a necessidade de que o poder público, já no primeiro momento, tenha o conhecimento a respeito do mercado provedor dos estudos para, então, definir as regras concretas de cada PMI.

Outro problema a ser superado e muito comuns que comprometem a qualidade da entrega dos resultados de um projeto de PMI estão adormecidos a um equipe que não se dedica exclusivamente para esse assunto, tendo outras atribuições do governo, falta de continuidade dos serviços da equipe, seja pela alta taxa de substituição dos profissionais que compõem a equipe ou trocas de comando das autoridades, falta de recursos para a contratação de consultores e por outro lado excesso de confiança no trabalho destas sem avaliação criteriosa e por fim pessoas com nível de conhecimento abaixo para a posição na gestão destes procedimentos haja vista que o Gestor não concede a seus subordinados cursos profissionalizantes.

Mister se faz ressaltar que este quadro está mudando, posto que a necessidade de se buscar recursos, faz com que muitos gestores designem mais e mais servidores para este ramos de grande importância .

7. CONCLUSÃO

Em remate, este artigo teve o objetivo de trazem alguns aspectos a respeito do Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI, ao qual já possui ampla difusão no ordenamento jurídico brasileiro, em especial no Estado do Piauí, haja vista que muitos municípios estão aderindo a esta importantíssima ferramenta que é a captação de ideias, tecnologias sem qualquer custo ao poder público, ao qual interessados contribuem com a etapa preparatória de licitações de concessões e permissões, instituindo assim, interação formal, amparada em lei, entre a Administração Pública e entes privados.

Urge esclarecer que a sua importância é ressaltada quando se tem em vista a complexidade da vida contemporânea, a constante e célere evolução tecnológica e, sobretudo, os diversos anseios que permeiam a sociedade ao qual o Estado não consegue alcançar, abrindo-se espaço para que pessoas físicas ou jurídicas da iniciativa privada possam contribuir, formalmente, para a proposição de soluções, a serem discutidas, delineadas e internalizadas pelo próprio Poder Público.

A guisa de informação, os interessados em participar do PMI não são contratados pela Administração Pública, pois atuam em regime de colaboração com ela tendo com base em autorizações emitidas de forma transparente, as quais devem ser tornadas públicas e estendidas a outros interessados que possam contribuição com a Gestão.

Por isso, o poder público, por intermédio do PMI, tem que ter consciência de que cada pequena decisão pode ter consequências positivas ou negativas no relacionamento com a iniciativa privada (quer seja com os potenciais investidores, quer seja com o mercado provedor de estudos de viabilidade).

Como se observa, o PMI deve ser o ponto de equilíbrio de interesses na estruturação de concessões. O exercício da função administrativa deve seguir regras predeterminadas que disciplinem o seu desenvolvimento e prevejam a interação entre os particulares envolvidos com a decisão administrativa e a Administração Pública de maneira transparente e procedimentada.

Portanto, o PMI se mostra, a um só tempo, como mecanismo de atuação democrática do Poder Público, pois admite a participação da sociedade na formulação de estudos, projetos e sugestões em geral a respeito de outorgas a serem realizadas, e controlando, com a necessidade de transparência e motivação]ao de todas as decisões que sejam realizadas pela Administração Pública.

8. REFERÊNCIAS

LIMA. Mário Márcio Saadi. O procedimento de manifestação de interesse à luz do ordenamento jurídico brasileiro/Márcio Mário Saadi Lima; Coordenação: Rafael Valim, Augusto Neves Dal Pozzo – 1º ed. – Belo Horizonte -: Fórum, 2015.

BITTENCOURT, Sidney. Parceria público-privada passo a passo: (Comentários à Lei nº 11.079/2004, que institui normas gerais para licitação e contratação de PPP na Administração Pública). 2. Ed. Ver. E atual. Belo Horizonte: Fórum, 2011.

SHINOHARA, Daniel Yoshio, Parcerias público-privada no Brasil/Daniel Yoshio Shinohara, José Ferreira Savoia. Barueri, SP: Manole, 2008.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende, Administração pública, concessões e terceiro setor / Rafael Carvalho Rezende Oliveira. – 3. ed.rev. ampl. E atual. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2015.

CINTRA, Marina; PIRES Ariovaldo. Algumas considerações sobre o Procedimento de Manifestação de Interesse. São Paulo, 2006.

PEREIRA, Bruno Ramos. Procedimento de Manifestação de Interesse entre o Setor Público e o Setor Privado: Monólogo ou Diálogo Público ou Privado?. São Paulo. SP.20111.

DECRETO 8.489 de 02 de abril de 2005 – Dispõe sobre o Procedimento de Manifestação de Interesse a ser observado na apresentação de projetos, levantamentos, investigações ou estudos, por pessoa física ou jurídica de direito privado, a serem utilizados pela administração pública.

https://www.zenite.blog.br/o-procedimento-de-manifestacao-de-interesse-pmi-como-um instrumento-de-planejamento-eficiente-e-democratico-de-concessoes/

MESSIAS RODRIGUES DA SILVA
  • MESSIAS RODRIGUES DA SILVA Advogado
  • Curso Técnico pelo CEFET-PI; Bacharel em Direito pela Faculdade CEUT; Pós Graduado em Direito Público: Administrativo, Constitucional e Tributário pela Faculdade Estácio

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